ÖZET: Bugün dünyada laik ve demokratik bir düzene sahip olan tek Müslüman nüfusu yoğun ülke konumundaki Türkiye Cumhuriyeti’nin elbette ki bu seviyeye gelmiş olmasındaki en önemli unsurlardan birisi de Anadolu’da anayasacılık geleneği ve anayasacı akımların henüz Osmanlı döneminde 19. yüzyılda ortaya çıkmış olmasıdır. 1876 Kanun-i Esasi ile başlayan Osmanlı-Türk anayasacılık geleneği 1921, 1924, 1961 ve 1982 anayasaları ile devam etmiş, demokratik düzen 27 Mayıs 1960 ve 12 Eylül 1980’de iki defa ciddi şekilde sekteye uğrasa da, Türkiye’de 21. yüzyıl başlarında daha demokratik ve özgürlükçü bir anayasa talepleri yüksek sesle ifade edilir olmuştur. Gelinen bu noktayı iyi anlayabilmek için Türkiye’deki anayasal hareketleri ve oluşum süreçlerini iyi bilmek gerekmektedir.
Anahtar kelimeler: Türkiye’de anayasal süreç, Türk anayasaları, Kanun-i Esasi, 1921 anayasası, 1924 anayasası, 1961 anayasası, 1982 anayasası, Sivil anayasa tartışmaları.
Giriş
Anayasa “bir devletin yönetim biçimini belirten, yasama, yürütme, yargılama güçlerinin nasıl kullanılacağını gösteren ve bireylerin devlet iktidarı karşısındaki özgürlüklerini düzenleyen temel belge” anlamında kullanılmaktadır (TDK Online Sözlük, www.tdksozluk.com). Bir devletin anayasasının yapımı ve anayasal özellikleri o ülkedeki rejimin nitelikleri açısından büyük önem taşımaktadır. Andrea Bonime-Blanc’ın sözleriyle “anayasa yapımı, geçiş dönemindeki siyasal faaliyetlerin hem en çeşitli, hem de en yoğun biçimidir. Bu süreçte siyasal manevralar, pazarlıklar ve müzakereler gerçekleşir; gruplar ve liderler arasında siyasal tavırlar, uzlaşmalar ve anlaşmazlıklar ön plana çıkar. Anayasa yapıcılarının bu sorunları nasıl çözdükleri, bize geçiş süreci ve onun yol açtığı rejim hakkında çok önemli şeyler öğretebilir. Gerek sürecin, gerek onun sonucunun genel niteliği, yani rejimin istikrar ya da istikrarsız potansiyeline ilişkin ipuçları verebilir” (Blanc, 1987: 13, Akt: Özbudun, 2006). Demokratik açıdan gelişmiş Batılı ülkelerin tarihleri incelendiğinde bu ülkelerde anayasal süreçlerin çok daha erken bir dönemde ortaya çıktığını görmekteyiz. Osmanlı-Türk siyasal geleneğinde ise anayasacılık hareketleri ancak 19. yüzyılda imparatorluğun zayıflama ve çöküş sürecine girmesi ve dışarıdan yapılan dayatmalarla mümkün olabilmiştir. Bu çalışmada Osmanlı-Türk siyasal tarihindeki etkili olmuş anayasal hareketler ve bu hareketlerin oluşum süreçleri incelenecek ve bu bilgiler ışığında 21. yüzyıl başlarında ülke gündeminde önemli yer işgal eden yeni ve sivil anayasa tartışmalarına değinilecektir.
- Anayasacılığın Doğuşu
Türkiye’de anayasal süreç ve anayasacılık, İmparatorluğun Batı karşısında önce duraklaması, sonra da gerilemesi neticesinde devleti kurtarmak adına reform ve Batılılaşma hareketlerinin başlamasıyla gündeme gelmiştir. Bu hareketlerin arkasında Batı tipi eğitim almış Osmanlı bürokrat ve aydınları vardır. Bu kişilerin ortaya çıkmasında 18. yüzyıldan beri yurtdışına gönderilen öğrencilerin büyük rolü vardır. Türkiye’de anayasal sürecin başlangıcı olarak 1808 tarihinde ilan edilen Sened-i İttifak kabul edilmektedir (Gözler, 2008: 161). II. Mahmut döneminde, Sadrazam Alemdar Mustafa Paşa tarafından hazırlanan Sened-i İttifak, Rumeli ve Anadolu ayanları ile Osmanlı Devleti arasında 29 Eylül 1808’de imzalanmıştır (Gözler, 2008: 162). Osmanlı’da Sened-i İttifak ile Türk tarihinde ilk defa devlet iktidarı sınırlandırıldığından (bu yönüyle Sened-i İttifak’ı Magna Carta’ya benzetenler vardır), bu belge Türk tarihinde ilk "anayasal belge" kabul edilmektedir (Tanör, 2009: 41). Uygulamada ise Sened-i İttifak’ın fazla bir geçerliliği olmamış ve Alemdar Mustafa Paşa’nın öldürülmesi sonrası Padişah II. Mahmut yeniden güçlü merkezi otoriteyi tesis etmiştir (Tanör, 2009: 49).
Batılılaşma çabalarının devamında, Amerikan ve Fransız Devrimleri sonrası 18. Yüzyılda Batı’da ortaya çıkan anayasacılık akımlarının da etkisiyle Sultan Abdülmecit döneminde 3 Kasım 1839 tarihinde Sadrazam Mustafa Reşit Paşa tarafından hazırlanan Tanzimat Fermanı ilan edilmiştir (Tanör, 2009: 75). Bu ferman ile padişah, fermanda ilan edilen ilkelere ve konulacak kanunlara uyacağına yemin etmiştir. Tanzimat Fermanı, Türk tarihinde anayasacılığın ilk somut adımı kabul edilebilir. Gülhane Parkı’nda okunması nedeniyle Gülhane Hatt-ı Hümayunu da denir. Ferman ile devlet tüm vatandaşlar için can ve mal güvenliği taahhüt etti, yargılanma olmadan idam kaldırıldı, vergide adaleti sağlama yolunda adımlar atıldı, erkeklere dört yıl zorunlu askerlik getirildi, rüşveti önlemek için bazı tedbirler alındı ve özel mülkiyet hakkı kabul edildi (Gözler, 2008: 163-164). Bu anlamda birçoklarına göre Tanzimat Fermanı, tebaa-devlet ilişkileri ile kamu gücünün kullanılmasına ilişkin kurallar getiren, kendini sınırlama örneği veren ve bu nedenle de geri alınıncaya kadar hukuken bağlayıcı modern bir anayasa olmasa bile, anayasal nitelikte değerli bir berattır (Tanör, 2009: 92).
Anayasacılığın gelişiminde üçüncü önemli adım Islahat Fermanı (1856) olmuştu. Tanzimat’ın devamı niteliğindeki Islahat Fermanı ile Osmanlı tebaası içerisindeki gayrimüslimlere yeni bazı haklar tanındı (Tanör, 2009: 95). Osmanlıcılık ideolojisiyle hazırlanan ve gayrimüslim tebaayı Avrupalı devletlerin kışkırtmalarına karşı devlete sadık tutmak için yapılmış bu reform ile; gayrimüslimlere memuriyet hakkı tanındı, din değiştirme izni çıkarıldı, İslamiyet’ten dönenlere uygulanan idam cezası kaldırıldı, vergilendirmede cizye kaldırılarak gayrimüslimlere de eşitlik sağlandı ve onların da askeri okullara gitme hakkı tanındı (Gözler, 2008: 164-165).
Tanzimat döneminde yetişen ve Genç Osmanlılar olarak bilinen aydın ve yazarlar, Avrupa’dan etkilenerek meşrutiyet yönetimini (anayasal ve parlamenter monarşi) savunmaya başladılar ve meşrutiyeti ilan ettirmek için Sultan Abdülaziz’i tahttan indirerek, yerine II. Abdülhamit’i getirdiler. 1876’da Sadrazam Mithat Paşa’nın başkanlığındaki Cemiyet-i Mahsusa adındaki kurulun hazırladığı Kanun-i Esasi (Temel Yasa) ilan edilerek meşrutiyete geçildi. Kanun-i Esasi, Türk tarihindeki ilk anayasa olarak kabul edilmektedir. 11 bölüm ile 119 maddeden oluşan Kanun-i Esasi yazılı ve katı bir anayasadır (Gözler, 2008: 166). Kanun-i Esasi’nin 113. maddesi gereğince, padişah olağanüstü durumlarda anayasayı askıya alabilirdi. Nitekim II. Abdülhamit, 1877 yılında Osmanlı-Rus Savaşı’nı (93 Harbi) bahane ederek anayasayı askıya aldı ve istibdat dönemi başladı.
İlk Anayasa: Kanun-i Esasi
Oluşturulmasında 1831 tarihli Belçika ile 1851 tarihli Prusya anayasaları model alınan Kanun-i Esasi’yi hazırlayan kurulda 2 asker, 16 sivil bürokrat (üçü Hıristiyan) ve ulemadan 10 kişi yer aldı. 23 Aralık 1876 tarihinde padişahın bir yazısı ile kabul ve ilan edildi. 119 maddeden oluşan anayasanın ilk beş maddesi, padişahın haklarını sayan ve tanımlayan maddelerdi. Osmanlı hükümdarlığı, halifeliği de koruyarak Osmanlı hanedanının en yaşlı üyesine ait olacaktı. (2., 3. ve 4. maddeler). Padişahın kişiliği dokunulmazdı ve yaptıklarından kimseye karşı sorumlu değildi (5. madde). Bakanların atanması ve azledilmesi, para bastırılması, hutbelerde adının söylenilmesi, yabancı devletlerle antlaşma imzalanması, savaş ve barış ilanı, şeriat hükümlerinin uygulanmasının gözetilmesi, yasalar gereğince verilmiş cezaların hafifletilmesi ya da affedilmesi, parlamentoyu toplamak ya da dağıtmak ve temsilci seçimi için gerekli hazırlıkları yapmak padişahın kutsal haklarındandı (7. madde). Anayasaya göre Osmanlı Devleti bir monarşi ve üniter bir devletti (Gözler, 2008: 166).
Anayasada ikinci bölüm, Osmanlı vatandaşlarının kamusal haklarını içeriyordu. 8. madde Osmanlı Devleti’nin uyruğunda bulunan kişilerin tümüne din ve mezhep ayrımı olmaksızın "Osmanlı" denileceğini, 9. madde Osmanlılar’ın tümünün, başkalarının özgürlüklerine müdahale etmemek koşuluyla kişisel özgürlüğe sahip olduklarını belirtiyordu. 11. maddeye göre, devletin resmi dini İslam’dı. Ancak kamu düzenine ya da genel ahlaka aykırı olmadığı sürece, Osmanlı ülkesinde maruf olan diğer dinlerin icrası serbestti. Yasa önünde tüm Osmanlılar'ın eşit olduğu, kişilerin, din hakkında önyargıya sahip olunmaksızın vatana karşı aynı hak ve ödevleri bulunduğu 17. maddede, devlet görevlilerinin devletin resmi dili olan Türkçeyi bilmek zorunluluğu 18. maddede yer alıyordu. Vergiler mükellefin gücüyle oranlı olarak salınacak (20. madde), özel mülkiyete kamu araçları dışında ve yeterli bir tazminat ödenmeden el konulamayacaktı (21 madde). Yasaların kararlaştırdığı durumlar dışında, yetkililer meskene zorla giremeyeceklerdi (22. madde). 25. maddeye göre de, yasa gereği olmaksızın kimseden vergi, resim ya da başka bir ad altında para alınmayacağı karara bağlanıyordu. 26. madde ise işkence ve eziyetin kesin olarak yasaklandığını belirtiyordu (Gözler, 2008: 166-167).
Kanun-i Esasi ile kurulan düzende devletin temel organları modern sistematiğe uygun olarak yasama, yürütme ve yargı olarak üçe ayrılarak düzenlenmiştir. Buna göre yasama organı Meclis-i Umumi’dir. Meclis-i Umumi, Heyet-i Ayan adlı Senato benzeri Ayanlar Meclisi ve Heyet-i Mebusan adlı Parlamento benzeri Mebusan Meclisi’nden oluşuyordu. Anayasaya göre yürütme organı Padişah ve Heyet-i Vükela idi. Padişah devletin başı iken, Heyet-i Vükela da Bakanlar Kurulu’dur. Yargı organı ise mehakim yani mahkemelerdir (Gözler, 2008: 167-168). Kanun-i Esasi Osmanlı-Türk siyasal modernleşmesi ve anayasacılığı açısından oldukça önemli bir ilerlemedir ancak Avrupa’daki gibi sağlıklı işleyebilecek bir meşruti monarşi düzenini kurduğunu iddia etmek Gözler’e göre imkânsızdır zira Padişah’ın çok üstün yetkileri bulunmaktadır (Gözler, 2008: 169).
Anayasayı rafa kaldıran II. Abdülhamid’in istibdadına karşı Osmanlı aydın ve bürokratlarından oluşan Jön Türkler hareketi, daha sonraları İttihat ve Terakki Cemiyeti (İTC) adlı ihtilalci bir gizli örgütlenme meydana getirdi. Birçoğu Avrupa’da eğitim gören bu ihtilalciler, Osmanlı’da Batı tipinde bir meşruti monarşi yönetimini savunuyor ve birçoğu sürgün ve kaçak olarak Avrupa’da yaşıyordu. İçerisinde liberal ve sosyalist eğilimli, Rum, Ermeni ve Yahudi kökenli birçok farklı kişinin bulunduğu İTC, 1908 Devrimi ya da II. Meşrutiyet olarak bilinen olayla anayasanın yürürlüğe sokulup, parlamentonun yeniden toplanmasını sağladı. 1909 yılında 31 Mart Vakası’nın meydana gelmesinden sonra tahttan indirilen II. Abdülhamit’ten sonra 1909 yılında anayasada önemli değişiklikler yapıldı. Padişah’ın Meclis’i fethetme yetkisi başta olmak üzere birçok yetkisi kaldırıldı. Bu değişikliklerle 1876 Anayasası, meşruti bir parlamenter monarşi anayasası haline geldi. Bu anlamda Gözler’e göre 1909 değişiklikleriyle Osmanlı Devleti bir meşruti monarşi haline dönüşmüştür (Gözler, 2008: 171). Osmanlı Devleti’nin I. Dünya Savaşı’nda yenilmesinden sonra 16 Mart 1920’de İstanbul’un işgal edilmesiyle, Osmanlı Meclis-i Mebusan’ı 18 Mart 1920 son kez toplandı ve çalışmalarına ara verdi.
Savaş Dönemi Anayasası: 1921 Anayasası
Damat Ferit Paşa 11 Nisan 1920’de Meclis-i Mebusan’ı feshettirdikten sonra, 23 Nisan 1920’de Mustafa Kemal’in girişimleriyle ilk Büyük Millet Meclisi Ankara’da toplandı. Meclis 20 Ocak 1921 tarihinde Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’nu (1921 Anayasası) kabul etti. Olağanüstü koşulların bir ürünü olan 1921 Anayasası kapsamlı bir anayasa olmaktan uzaktı. Yine de Cumhuriyeti kuran anayasa olarak özel bir önemi vardı. Gözler’e göre anayasanın üstünlüğünü vurgulamaması açısından 1921 Anayasası hayli yumuşak bir anayasa kabul edilmelidir (Gözler, 2008: 176) ancak öte yandan da tam bir kuvvetler birliği (Meclis Hükümeti) kurması açısından demokratik açıdan sınıfta kalmaktadır (Hakyemez, 2003: 82-83). Ayrıca yeni bir devletten yani Türkiye’den bahsetmesi açısından 1921 Anayasası Osmanlı’dan Türkiye Cumhuriyeti’ne geçişi simgeler (Tanör, 2009: 253).
23 madde ile bir geçici maddeden oluşan 1921 Anayasası, diğer anayasalara oranla kısadır ve bir çerçeve anayasa niteliğindedir (Tanör, 2009: 253). Anayasa hâkimiyetin kayıtsız, şartsız millete ait olduğunu belirtir, yönetim usulünün hakkın mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesine dayanır. 1921 Anayasasının 1. maddesinde egemenliğin kayıtsız şartsız Millete ait olduğu vurgulandıktan sonra, 2. maddede yasama ve yürütme yetkilerinin milletin yegâne ve gerçek temsilcisi olan Büyük Millet Meclisi’nde olduğu belirtilerek yasama organının önemine işaret edilmiştir. Teşkilat-ı Esasiye Kanunu olarak da bilinen anayasanın ilk şeklinde devlet başkanlığı makamı yoktu. 29 Ekim 1923 gün ve 364 sayılı Teşkilat kanununun bazı maddelerinin tevzihan tadiline dair bir kanunla Cumhuriyet ilan edildi ve Cumhurbaşkanlığı makamı kondu. 1921 Anayasası ile yasama ve yürütmenin TBMM’de toplandığı bir nevi Meclis Hükümeti kurulmuştur. Seçimler 2 senede bir yapılıyordu. Anayasada Meclis Başkanına geniş yetkiler verilmişti. TBMM Başkanı Meclis adına imza atmaya ve Bakanlar Kurulu kararlarını onaylamaya yetkiliydi. Kuvvetler ayrılığı ve benzeri modern anayasal uygulamaların yer almadığı bu anayasa, herşeye rağmen bağımsızlık savaşının bile bir Meclis tarafından ve bir anayasa uyarınca yönetilmesine aracılık ettiği için önemlidir (Gözler, 2008: 177-178). Ancak kuvvetler birliği ilkesinin varlığı (madde 2 ve onu pekiştiren madde 3) bu anayasayı çağdaş bir anayasa niteliğinden uzaklaştırmaktadır (Tanör, 2009: 258). 29 Ekim 1923’te Cumhuriyet ilan edilince yeni anayasa çalışmaları başladı.
Cumhuriyet ve 1924 Anayasası (Teşkilat-ı Esasiye Kanunu)
Yeni Teşkilat-ı Esasiye Kanunu (1924 Anayasası) 20 Nisan 1924 günü kabul edildi. 1924 Anayasası, güçler birliği (yasama, yürütme, yargı) bakımından 1921 Anayasası’na göre daha esnek ve parlamenter rejime yönelik atılmış önemli bir adımdır. 1924 Anayasası, 1961 yılına kadar yürürlükte kalmıştır. Gözler’e göre 1924 Anayasası, 1921 Anayasası’nın aksine katı bir anayasadır zira anayasanın üstünlüğü bunu denetleyebilecek Anayasa Mahkemesi benzeri bir kurum olmamasına karşın anayasanın üstünlüğü vurgulanmış, dahası Meclis’te 2/3 çoğunluk aranarak anayasanın değiştirilmesi zor hale getirilmiştir (Gözler, 2008: 179).
1924 Anayasasının 3. ve 4. Maddelerinde, egemenliğin kayıtsız şartsız Millete ait olduğu ve Türk Milletini ancak Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin temsil edebileceği ve Millet adına egemenlik hakkını yalnızca TBMM’nin kullanacağı belirtilmiştir (Hakyemez, 2003: 82). Dolayısıyla 1924 Anayasası’nda TBMM devletin en yüce organı olarak belirlenmiş ve 1925 yılında fiili olarak bir tek parti rejimi benimsenince parlamento tek partinin bir organı haline gelmiştir. Bu anayasanın en büyük eksiklikleri yürütme gücünü dengeleyecek kontrol mekanizmalarının olmayışı ve “devletin dini İslam’dır” gibi çağdaş ve laik demokrasiye aykırı bir maddenin bulunmasıdır. Ayrıca anayasa hazırlanırken Birinci Meclis’te yer alan muhalif vekillerin önemli bir bölümü tasfiye edilmiş durumdadır. Ancak yine de anayasa hazırlanma sürecinde özgür tartışmalar yapılmıştır. 1924 Anayasası ile devletin yönetim şekli Cumhuriyet olarak ilan edilmiş, dilinin Türkçe, başkentinin Ankara olduğu belirtilmiş, egemenlik millet adına TBMM’de olduğu vurgulanmıştır. “Devletin dini İslam’dır” ibaresi 1928’de kaldırılmış, 1937 yılında da laiklik anayasaya girmiştir. Ancak bu anayasada Avrupa devletlerinin II. Dünya Savaşı sonrası anayasalarına ekleyecekleri modern denetleme mekanizmaları eksik kalmış, bu nedenle 1950’lerin sonralarında DP iktidarında bu anayasaya dayanılarak otoriter bir dönem yaşanmıştır. Gözler’e göre 1924 Anayasası meclis hükümeti ile parlamenter sistem arasında karma bir hükümet sistemi kurmuştur (Gözler, 2008: 181). 1921 Anayasası’na göre daha gevşek olmakla beraber sistem yine de Meclis Hükümeti modeline daha yakındır. Hakyemez’e göre bu sistem “kuvvetler birliği ve görevler ayrılığı” olarak adlandırılmalıdır zira Meclis yasama yetkisini bizzat kendisi kullanırken, yürütme yetkisini kendi seçtiği Cumhurbaşkanı ve onun belirleyeceği Bakanlar Kurulu aracılığıyla kullanmış olur (Hakyemez, 2003: 83). 1950’lerde çok partili rejime geçilmesinin ardından birçok eksikliği bulunan ve tek parti dönemine uygun 1924 Anayasası’nın kullanılmaya devam etmesi ise Türkiye’de kuvvetler ayrılığının olmadığı bir ortamda 27 Mayıs’ı sağlayan önemli bir gerekçe ve etken olmuştur.
27 Mayıs ve 1961 Anayasası
27 Mayıs 1960 tarihinde, Milli Birlik Komitesi adında bir grup subay büyükşehirlerde başlayan öğrenci hareketleri ve kitle gösterileri sonrasında yönetime el koydu. Yeni bir anayasa yapılması için Kurucu Meclis kurularak, yeni anayasa bu meclise hazırlatıldı. Gözler’e göre özgürlükçü bazı düzenlemelerine rağmen 1961 Anayasası zor değiştirilebilen katı bir anayasa idi (Gözler, 2008: 186). Bir “Başlangıç” bölümü, 157 madde ve 22 geçici maddeden oluşan 1961 Anayasası o tarihe kadarki Osmanlı-Türk anayasalarının en uzunudur (Tanör, 2009: 377).
1961 anayasası ile iki meclisli (TBMM ve Cumhuriyet Senatosu) bir siyasal yapı kurulmuştur. Anayasanın hazırlandığı Kurucu Meclis’te askerin Milli Birlik Komitesi ve Senato vasıtasıyla belli bir ağırlığı olmasına karşın, Temsilciler Meclisi sivil politikacılardan ve bilim adamlarından oluşmuştur. Ayrıca çeşitli sivil toplum kuruluşları, barolar ve ticaret-sanayi odalarının temsilcileri de bu mecliste yer almıştır. Bu anayasa hayli demokratik bir şekilde hazırlanmasına ve böyle bir yapıda olmasına karşın, ciddi bir sorun kapatılan Demokrat Parti temsilcisi kimsenin bu anayasanın hazırlanma sürecine dâhil edilmemiş olmasıdır.
1961 Anayasası genişletilmiş özgürlükler ve sosyal hakların yanı sıra güçlü de bir kontrol ve dengeleme sistemi (checks and balances) getirmiş; Anayasa Mahkemesi, Milli Güvenlik Kurulu, Devlet Planlama Teşkilatı gibi kurumları oluşturmuş, idari mahkemeleri güçlendirmiş, yargının bağımsızlığını güvence altına almış ve üniversitelerle bazı kamu kurumlarına özerklik imkânı tanımıştır. 1961 Anayasası bireysel özgürlükler ve sosyal haklar alanında oldukça iddialı ve ileri bir konumda olmasına karşın, nispi seçim sistemiyle birleşince devletin yönetimini zor kılıyordu. 9 Temmuz 1961 tarihinde halkoylaması yapıldı ve oylama sonucunda % 61,7 ile 1961 Anayasası kabul edildi (Referandumlar.com).
1961 Anayasası’nın sağladığı özgürlük ortamında öğrenci hareketleri ve sol örgütlenmeler dünyada esen rüzgârlara benzer şekilde Türkiye’de de hızla güçlendi. 12 Mart muhtırası sonrası kurulan teknokrat hükümetinde 1971 ve 1973 anayasal değişiklikleriyle ülke için lüks bulunan 1961 Anayasası büyük ölçüde tahrifata uğratıldı. Yapılan değişikliklerle temel hak ve özgürlükler kısıtlanmış, mahkemelerin denetleme yetkileri sınırlandırılmış, yürütme yeniden güçlendirilmiş (kanun hükmünde kararname yetkisi) ve askerin kurumsal özerkliği Sayıştay ve Danıştay denetim alanından çıkartılarak arttırılmıştır (Gözler, 2008: 189).
12 Eylül, 1982 Anayasası ve Sonrasında Yapılan Anayasal Reformlar
12 Mart muhtırasının beklenen sonuçları vermemesinden dolayı 12 Eylül 1980 yılında ordu yönetime bu kez tam anlamıyla el koydu. 29 Haziran 1981’de çıkarılan kanunla bir anayasa yapmak için “Kurucu Meclis” oluşturuldu. Milli Güvenlik Konseyi ve Danışma Meclisi’nden oluşan bu meclis, hazırladığı anayasayı 7 Kasım 1982 yılında halkoyuna sundu. % 91.37 ile anayasa kabul edildi ve yayımlandı. Anayasanın bu denli destek bulmasında; (1) siyasal şiddet olaylarına duyulan tepki, (2) anayasanın reddedilmesi durumunda ordunun yönetimde kalabileceği ve sivil yönetime geçilemeyebileceği ihtimali, (3) oylamadaki anti-demokratik unsurlar ve (4) medyanın anayasa lehindeki yaygın propagandası etkili olmuştur. 1961 Anayasası’na benzer şekilde 1982 Anayasası da darbe sonrası oluşturulmuştu. Ancak 1982 Anayasası 1961 Anayasası gibi bazı siyasal partilerin (CHP ve CKMP) yer aldığı bir Kurucu Meclis değil, tamamen asker güdümünde bir Meclis oluşturmuştu (Gözler, 2008: 191-192).
1982 Anayasası’nın temel özellikleri; sınırlandırılmış temel hak ve özgürlükler, sosyal hakların kısıtlanması, yargının denetleme etkisinin sınırlandırılması, idari özerkliğin kaldırılması, güçlenen Cumhurbaşkanlığı makamı (Kenan Evren için tasarlanmıştı) ve güçlendirilmiş bir Milli Güvenlik Kurulu’dur. 1982 Anayasası ile yeniden tek meclisli sisteme dönülmüş, askeri çeşitli yollarla (MGK) siyaset üzerindeki etkisini korumak istemişti. Bunda ülkeyi iç savaşa götüren sivil siyasete duyulan tepkinin de etkisi büyüktü. Gözler’e göre 1982 Anayasası devletin temel kuruluşunu ve temel hakları ana hatlarıyla düzenleyen bir çerçeve anayasa değil, herşeyi ayrıntısına kadar düzenlemek isteyen bir düzenleyici anayasadır ve bu nedenle kazuistik (detaycı) yöntem ile hazırlanmıştır (Gözler, 2008: 192). Oldukça anti-demokratik kabul edilen 1982 Anayasası, 1983 yılında sivil siyasete dönülmesiyle yavaş yavaş değiştirilmeye başlanmıştır.
ANAP iktidarı döneminde yapılan değişikler; 18 Mayıs 1987 tarihinde alınan kararla oy verme yaşının 21’den 20’ye indirilmesi, TBBM üye sayısının 400’den 450’ye çıkarılması, eski siyasetçilerin yasakları konusunda referanduma gidilmesi ve en önemlisi anayasanın değiştirilebilmesi konusunda daha esnek uygulamaların kararlaştırılmasıdır. Buna göre bir anayasa değişikliği önerisi beşte üçten fazla ancak üçte ikiden az oy aldığı takdirde, Cumhurbaşkanı tarafından da geri iade edilmediyse, halk oylamasıyla karara bağlanacaktı. Böylelikle anayasal değişikliklerin önü bir nebze de olsa açılıyordu. Ayrıca 6 Eylül 1987 tarihinde yapılan referandumda % 50,1 gibi kıl payı bir farkla siyasal yasaklı liderlere siyasete dönüş yolu açılıyordu.
DYP-SHP koalisyonu döneminde birçok anayasal değişiklik yapıldı. Bu değişikliklerle; sendikaların, derneklerin, vakıfların, kooperatiflerin ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının siyasi faaliyetlerde bulunma ve siyasi partilerle işbirliğine girme yasakları kaldırıldı, oy verme yaşı 18’e indirildi, TBMM üye sayısı 450’den 550’ye çıkarıldı, yurtdışında yaşayan Türk vatandaşlarına oy verme hakkı tanındı, Yüksek Öğretim Kurumları öğretim üyeleri ve öğrencilerine siyasal partilere üye olma hakkı tanındı, siyasal partilere üye olma yaşı 18’e indirildi, siyasal partilere kadın ve gençlik kolları, vakıflar ve yurt dışında örgütler kurma hakkı tanındı, derneklerin ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının faaliyetlerinin idari bir kararla durdurulması zorlaştırıldı, milletvekilliğinin kaybına ilişkin koşullar sınırlandırıldı ve parti değişikliği milletvekilliğinin düşme sebebi olmaktan çıkarıldı.
1982 anayasasının değişme süreci 1999, 2001, 2002 ve 2004 anayasal değişiklikleriyle devam etti. 1999’da yapılan değişikliklerle DGM’lerin kendi yargı çevrelerinde sıkıyönetim askeri mahkemelerine dönüştürülebileceği hakkındaki son fıkra kaldırıldı, özelleştirmelerinin önü açıldı ve kamu hizmetlerinde doğan uyuşmazlıkların milli ve milletlerarası tahkim yoluyla çözülebileceği kabul edildi. 2001 yılında yapılan en geniş kapsamlı reform sürecinde ise idam cezası kaldırıldı, işçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin sendika kurma hakları anayasal temele kavuşturuldu, temel hak ve hürriyetleri düzenleyen yasalar Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile paralel hale getirildi, Anayasa Mahkemesi’nin beşte üç çoğunlukla karar almadan siyasi parti kapatamayacağı karara bağlandı, MGK kararları yasal denetime tabi tutuldu, MGK kararları “tavsiye” konumuna indirgendi ve kuruldaki sivil üye sayısı arttırıldı.
2002 ve 2004’te de anayasal değişiklik süreci devam etti. Milletvekilliğini engelleyen muğlak “ideolojik veya anarşik eylemlere katılma” ibaresi “terör eylemlerine katılma” olarak değiştirildi. 2004 yılında da AB uyum sürecinde önemli değişiklikler yapılmıştır. Bu değişikliklerle Avrupa Birliği İnsan Hakları Sözleşmesi ve ek protokollerine tam olarak uyum sağlanmıştır. DGM’ler tümden kaldırılmış, YÖK’ten Genelkurmay Başkanlığı temsilcisi çıkarılmış, TSK elinde bulunan devlet mallarının Sayıştay’ca denetlenmesinin yolu açılmış ve devletin kadınlar lehine pozitif ayrımcılık yapabileceğine ilişkin yasa kabul edilmiştir.
21 Ekim 2007 tarihinde yapılan anayasa referandumu ile Türkiye Cumhuriyeti’nde, Cumhurbaşkanı’nın halk tarafından seçilmesi başta olmak üzere bir takım anayasa değişiklikleri yapıldı. Referandumda “Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi, aynı kişinin iki kez cumhurbaşkanı seçilebilmesi (5+5), görev süresinin 7 yıldan 5 yıla indirilmesi ve Cumhurbaşkanlığı seçiminin, görev süresi bitmeden önceki 60 gün içinde tamamlanması, genel seçimlerin 5 yıl yerine 4 yılda bir yapılması, TBMM’de, seçimler dâhil tüm oturumların 184 milletvekiliyle açılması” gibi değişiklikler onaylandı. 12 Eylül 2010 tarihinde yine bir halk oylaması ile anayasada kapsamlı değişikliklere gidildi.
Yeni Anayasa Tartışmaları
2007 yılında yaşanılan 367 krizi ve 27 Nisan e-muhtırası gibi olaylar neticesinde basında ve iktidar çevrelerinde yeni bir anayasa yapılmasının zorunlu olduğu yönünde bir fikir uyanmış ve bu doğrultuda AKP iktidarı tarafından Prof. Ergun Özbudun başkanlığındaki bir akademisyen kuruluna yeni bir anayasa hazırlatılmıştır. Hiçbir sivil toplum kuruluşu ile görüşülmeden hazırlanan bu anayasa toplumda tepki yaratmış, anayasa gibi bir temel uzlaşı metnini bir partinin kendi iç işi olarak ele alması nedeniyle iktidar eleştirilmiştir. Daha sonraları iktidar bunun sadece bir taslak olduğunu ifade etmiştir.
Türkiye’nin demokratikleşmesinin perçinlenmesi ve geçmişte darbe sonrası yapılan anayasaların aksine ilk kez sivil iktidar döneminde anayasa yapılması isteklerinin artması neticesinde 12 Haziran 2011 genel seçimlerinden sonra yeni bir anayasanın yapılmasına kesin gözüyle bakılmaktadır. Bu nedenle 12 Haziran meclisinin bir Kurucu Meclis gibi çalışması mümkün gözükmektedir. Ancak anayasa yapım sürecinin ideolojik ve kültürel farklılıklar nedeniyle çok ciddi tartışmalara ve kutuplaşmalara neden olacağı tahmin edilmektedir. Dahası mecliste % 10 barajı nedeniyle tüm siyasal görüşler temsil edilemeyeceği için tepkiler oluşması muhtemeldir. 2002 seçimlerindeki iki partili mecliste toplam seçmenin sadece % 53’ünün temsil edilebildiği gibi bir durum olursa anayasa meşruiyet zemini kazanmayabilir. Bu noktada Adalet ve Kalkınma Partisi ve Cumhuriyet Halk Partisi gibi iki büyük partiye sistemi rahatlatmak ve demokrasiyi pekiştirecek bir anayasa ortaya koymak adına siyasal kavgaları bırakıp birlikte mücadele etme ve uzlaşma arama sorumluluğu düşmektedir. Ancak siyasal algılamaların futbol takımı taraftarlığı düzeyinde olan ülkemizde bunun başarılması hayli zor gözükmektedir. Pekişmiş veya bir diğer ifade ile konsolide olmuş demokrasiye geçiş sürecinde anayasa yapımı hayati bir önem teşkil ettiği için Türkiye’deki demokratik rejimin kalitesini diğer birçok faktörün yanında yeni yapılacak olan anayasa belirleyecektir.
Öte yandan yeni anayasanın hazırlanması sürecinde daha önceki Türk anayasalarında dikkat çeken Rousseau’cu çoğunlukçu demokrasi algılamasının çoğulcu demokrasi algılamasıyla değiştirilmesi gerektiği de pek çok düşünürün altını çizdiği önemli bir husustur (Hakyemez, 2003: 82). Bir diğer önemli sorun ise özgürlükleri üst seviyeye çıkarırken demokrasi için gerekli kontrol ve denge mekanizmalarının (checks and balances) oluşturulması gereğidir. Türk kimliğinin anayasada nasıl yer alacağı, ilk 4 maddenin değişmezliği gibi konular da anayasa yapım sürecinde hayli tartışma yaratacak niteliktedir. Sonuçta bu yeni anayasanın Türkiye’deki demokratik rejimin bir daha çökmesine izin vermeyecek ve Türkiye’nin Avrupa Birliği ile bütünleşmesini sağlayacak özellikler içermesi herkesin ortak beklentisi ve temennisi olmalıdır.
Sonuç
Sonuç olarak Türkiye Cumhuriyeti, Osmanlı mirasını da hesaba kattığımızda 1876’dan bugüne yaklaşık 135 yıllık bir anayasal tecrübesi olan artık olgunlaşma yolunda bir devlettir. 19. yüzyıldaki modernleşme çabalarıyla gündeme gelen anayasacılık hareketleri, Tanzimat ve Islahat dönemleri sonrası Osmanlı’nın ilk anayasa olan Kanun-i Esasi’yi ilan etmesi ile başlamış ancak 1876 yılında kurulan düzen birçok gözlemciye göre gerçek bir anayasal monarşi statüsüne oturmamıştır. Fakat istibdat dönemi sonrası yeniden Meşrutiyet yönetimine geçilmiş ve 1909 anayasal değişiklikleriyle Osmanlı Devleti de bir anayasal monarşi haline gelmiştir.
Osmanlı’nın çöküşünü müteakiben başlayan Kurtuluş Savaşı döneminde her ne kadar Ankara hükümeti kapsamlı bir anayasa yapamasa da, ulusal kurtuluş savaşının dahi meclisten ve bir anayasa uyarınca yönetilmesi, Türk devlet geleneğinde anayasacılığın kökleştiğinin belirgin hale gelmesi açısından oldukça anlamlıdır. 1923 yılında Cumhuriyet’in ilanı sonrası ise tek parti dönemine daha uygun, modern demokratik anayasacılık kalıplarından uzak ve daha çok Meclis hükümeti modeline dayanan bir anayasa (1924 Anayasası) ilan edilmiştir. 1924 Anayasası’nın değişmesi ise ancak 1960 ihtilali ile mümkün olmuş ve 1961’de 1980’e kadar yürürlükte kalacak 1961 Anayasası ilan edilmiştir. 12 Eylül 1980 askeri darbesi sonrası ise baskıcı 1982 Anayasası hazırlanmış ve yürürlüğe sokulmuştur. 1980’lerden günümüze 1982 Anayasası neredeyse 1/3 oranında değişmesine ve anti-demokratik hükümlerinin çoğu ortadan kalkmasına karşın hala yürürlüktedir.
Türkiye anayasacılık tarihine bakıldığında ilk fark edilen sorun anayasaların genellikle çok önemli ve hayati değişiklikler sonrası yapılabildiği gerçeğidir. Osmanlı-Türk siyasal tarihinde yeni anayasalar ancak Osmanlı’nın çöküşü, Cumhuriyet’in ilanı veya askeri darbeler gibi önemli olaylar sonrası hazırlanmıştır. Bu anlamda günümüzde düşünülen yeni ve sivil anayasa hazırlanması süreci bir ilk niteliği taşımaktadır ve Türkiye demokrasisinin kökleşmesi açısından ümit vadeden bir durumdur. Ancak anayasa yapımında çatışmacı değil, uzlaşmacı bir yöntem benimsenmesi ve toplumun çok büyük çoğunluğunun desteğinin alınması şart gözükmektedir.
KAYNAKÇA
- Gözler, Kemal, 2008, Anayasa Hukukuna Giriş, Bursa: Ekin Basın Yayın Dağıtım.
- Gözübüyük, A. Şeref & Kili, Suna, 2000, Türk Anayasa Metinleri, İstanbul: Türkiye İş Bankası Yayınları.
- Özbudun, Ergun, 1993, Demokrasiye Geçiş Sürecinde Anayasa Yapımı, Ankara: Bilgi Yayınevi.
- Özbudun, Ergun, 2006, Türk Siyasal Hayatı, TC. Anadolu Üniversitesi Yayını No: 1689, Açık Öğretim Fakültesi Yayını No: 875.
- Tanilli, Server, 1976, Anayasalar ve Siyasal Belgeler, İstanbul: Cem Yayınevi.
- Tanör, Bülent, 2007, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri (1789-1980), İstanbul: Yapı Kredi Yayınları.
Bu konuda önemli bir çalışma için bakınız; Özbudun, Ergun, Demokrasiye Geçiş Sürecinde Anayasa Yapımı, 1993, Ankara: Bilgi Yayınevi.
Ozan Örmeci
