Siyasal Sistemler: Fransa

KURULUŞ:

Fransa adını Roma İmparatorluğu yıkıldıktan sonra 5. yüzyılda bu topraklara egemen olan Franklardan aldı. Ülkenin siyasal birliği de ilk kez Franklar tarafından kuruldu. 16. yüzyılın sonlarına doğru tahta Bourbon’lar geçti ve bu hanedan zamanında Fransa güçlü bir krallık haline geldi. 1789’daki ünlü Fransız Devrimi ile Fransa karışık bir döneme girdi (Napoleon Bonaparte ve sonrası gelişmeler) ve sonrasında kurulan farklı İmparatorluk, krallık ve Cumhuriyet yönetimleri ile yönetildi. 1958 yılından beri Fransız Beşinci Cumhuriyeti sürmektedir. Önemli bir kolonyal güç olan Fransa 1960’lardan bu yana eski sömürgelerinin tamamını (bazı ufak adalar dışında) kaybetmiştir. Fransa’nın yüzölçümü 547.026 kilometrekare, nüfusu da 60 milyon civarındadır. Halen dünyanın en önemli ekonomik, siyasal aktörlerinden biridir.

ANAYASAL DÜZENLEMELER:

4 Ekim 1958 Anayasası’nın başlattığı 5. Cumhuriyet aslında Rousseau’cu Fransız cumhuriyet geleneğine tamamen aykırı. Artık üstün olan meclisler değil, geniş ölçüde devlet başkanının elinde toplanmış olan yürütme gücü. Bu nedenle hükümetin meclis karşısında siyasal sorumluluğu sürmekle beraber, 5. Cumhuriyet’in yarattığı siyasal düzene parlamenter tanımı yapmak imkansız. Bunun yerine yarı-başkanlık sistemi tanımını kullanıyoruz. 5. Cumhuriyet’in bir diğer yeniliği de, temsili demokrasi ilkesinin yanı sıra yeni bir yarı-doğrudan demokrasi anlayışı getirmiş olması. 4. Cumhuriyet anayasasına göre halk egemenliğini bir tek anayasal konularda referandum yoluyla doğrudan doğruya kullanabilirdi. Öteki bütün konularda temsilciler yetkiliydi. Ancak 5. Cumhuriyet’le beraber Meclis’in üstünlüğü devlet başkanına kaydı ve halk oylaması anayasal konular dışında da yaygınlaştırıldı.

5. Cumhuriyet’in yeni anayasasının yarattığı Anayasa Konseyi, zamanla bir anayasa mahkemesi durumuna geldi. Bu durum Fransız cumhuriyet gelenekleriyle çelişse de, Fransa’nın modern bir anayasal düzen kurabilmesinde faydalı oldu. Fransız cumhuriyet geleneklerine birçok açıdan ters düşen 1958 Anayasası geniş ölçüde De Gaulle’ün yapıtıydı.  Bu nedenle o çekildikten sonra yaşamayacağı düşünülüyordu. Ancak bu beklentiler gerçekleşmedi ve 1969’da De Gaulle’ün, 1974’te Gaulle’cülerin siyasal erkten ayrılmalarına dayandı ve günümüze kadar geldi. Fransız anayasasının başlangıç bölümü 1789 İnsan ve Yurttaş Hakları Bildirgesi ilkelerini yineliyor. Fransız anayasası bugüne kadar birçok defa değiştirilmiştir. Bunların çoğu önemsizdir ancak ikisi üzerinde durmak gerekir.

28 Ekim 1962 halk oylamasıyla kabul edilen birinci önemli değişiklik düzenin başkancı niteliğini çok güçlendirdi ve zamanla Fransız parlamenter sisteminin yarı-başkanlık sistemi olarak tescilini sağladı. 2000 yılındaki değişiklikle de başkanlık  süresi 7 yıldan 5 yıla inmiştir. 29 Ekim 1974 tarihli değişikle ise her iki meclisten 60 üyenin oyuyla henüz onaylanmamış bir yasanın anayasaya aykırı olduğu gerekçesiyle Anayasa Konseyi’ne götürülmesi kararlaştırıldı. Kolayca tahmin edildiği gibi muhalefete böyle bir olanağın sunulması Anayasa Konseyi’nin Anayasa Mahkemesi’ne dönüşmesi sürecini hızlandırdı. 1992’de yapılan değişiklikle uluslararası antlaşmaların da benzer şekilde Anayasa Konseyi’ne götürülebilmesine olanak tanındı. Anayasanın 89. maddesi anayasayı değiştirme yöntemini açıklamaktadır. Bu yöntemin 3 aşaması vardır; öneri, kabul, onay.

Anayasa değişikliği için öneri yetkisine sahip olanlar; Cumhurbaşkanı (Gerçi önce başbakandan bu yönde öneri alması gerekiyor. Ancak aynı siyasal eğilimde iseler bu hükmün herhangi bir kısıtlama yaratması düşünülemez), Parlamento üyeleri (Teker teker milletvekilleri ya da Senato üyelerinin teklifiyle her iki mecliste de kabul edilmesi durumunda). Onay aşamasında ise yine 2 seçenek söz konusu; Parlamentonun birleşik toplantısında (bu toplantılara kongre adı veriliyor) geçerli oyların beşte üçü ile onay (Bu yol yalnızca Cumhurbaşkanı’ndan kaynaklanan değişiklik önerileri için kullanılabiliyor. Bu durumda parlamento birleşik toplantısı ya da halk oyuna Cumhurbaşkanı karar veriyor), Halk oylamasıyla onay (Bu ikinci yol parlamento üyelerinden kaynaklanan değişiklik önerileri için zorunlu, Cumhurbaşkanı’ndan kaynaklananlarda ise Cumhurbaşkanı karar veriyor). Anayasanın değiştirilemeyecek bir hükmü var. O da devlet biçiminin cumhuriyet olduğu kuralı.  Bu değiştirme yasağı anayasaya 1884’te girmiş. Bir de, ülke işgal altındayken anayasa değişikliği yapılmasını yasaklayan bir hüküm var. Onun da kaynağı 1946.

YASAMA:

A-) Parlamentonun Yapısı: İki meclislilik 3. Cumhuriyet’ten beri Fransa’da bir gelenek oldu. Bugünkü meclisler Millet Meclisi ile Senato’dur. Birincisinde halkın, ikincisinde ise yerel yönetimlerin temsili öngörülüyor. İkisine birden parlamento deniyor. 1985’ten veri Millet Meclisi üye sayısı 577. Bunların 555’i anavatandan seçiliyor. Diğerleri ise; Territories D’Outre-Mer 5, Départements d’Outre-Mer 15, Collectivités Territoriales d’Outre-Mer 2.

Senato’nun üye sayısı 322. Bunların 296’sı anavatandan seçiliyor. Diğerleri ise şöyle; Denizaşırı Topraklar 4, Denizaşırı İller 8, Denizaşırı Yerel Yönetimler 2, Fransa dışında oturan Fransızlar 12. Millet Meclisi’nin dönemi 5 yıl. Genel seçim olduğunda meclis tümden yenileniyor. Senatörler 9 yıl için görev yapıyorlar. Ancak orada yenilenme, her 3 yılda bir, üçte bir oranında. Millet Meclisi genel seçime gitme kararı veremiyor. Milletvekillerinin seçilme yaşı 23, Senatörlerinki ise 35. Milletvekili olsun, Senatör olsun, her parlamento üyesi ile birlikte bir de yedek üye (suppléant) seçiliyor. Üyenin koltuğu boşaldığında, yerine yedeği geçiyor. Fransız geleneğine göre parlamento üyeliği ile birlikte seçimle gelinen başka görevleri yürütmek de olanaklı. Bu görevler öğretim üyeliği, Avrupa Parlamentosu, bölge genel meclisi, il genel meclisi üyeliği, nüfusu 20.000’i aşmayan bir belediyede belediye başkanlığı.

Fransa’da parlamento üyeliğinin parlamenter düzenlerin genel kuralına aykırı bir özelliği var. Parlamento üyeliği ile bakanlık birleşemiyor. Bakan olarak atanan birinin parlamenterliği düşüyor ve yerine yedeği geçiyor. Üstelik bakan olan kişi, görevden ayrıldıktan sonra yeniden milletvekilliğine ya da senatörlüğe dönebilmek için yeniden seçime girmek zorunda. Bu ilginç düzenlemenin amacı, parlamento üyelerinin bakan olma heveslerini kırarak hükümet istikrarını korumak. Parlamento üyeleri tam bir yasama sorumsuzluğundan yararlanıyorlar. Meclis çalışmaları nedeniyle yaptıklarından sorumlu tutulamıyorlar. Dokunulmazlık ise oldukça dar ve suç işleyen parlamenterlerin tutuklanması olası. İki durumda parlamento kendiliğinden toplanıyor; C.başkanı Millet Meclis’ini fesih yetkisini kullanmış ve olağan toplantı zamanı değilse ve C.başkanı 16. madde ile olağanüstü toplantı isterse.

Meclis oturumları halka açık. Tutanaklar resmi gazetede (Journal Officiel) yayınlanıyor. Başbakanın ya da üyelerin onda birinin isteğiyle gizli oturum olanaklı. Meclislerin yönetimi kendi başkanlarına ve başkanlık divanlarına ait. Millet Meclisi başkanı, bir dönem için seçiliyor. Senato’nunki ise, 3 yılda bir yapılan her kısmi yenilemede seçiliyor. Meclislerin başkanlık divanı üyeleri için her yıl seçim yapılıyor. Her iki mecliste de başkanlık divanının parti gruplarının gücünü yansıtması gerekir. Meclis başkanlarının kendi meclislerini yönetme dışında birçok yetkileri var. Anayasa Konseyi’ne üçer üye seçiyorlar. Ayrıca daha birçok yüksek kurula (radyo-televizyon üst kuruluna, yönetsel yargı üst kuruluna, Yüksek Yargıçlar Kurulu’na vs.) üye seçiyorlar. Senato başkanı Cumhurbaşkanı’na vekalet ediyor. Millet Meclisi başkanı, anayasa değişikliklerini onaylayan parlamento birleşik toplantısına başkanlık ediyor.

Parlamento’da 3 çeşit komisyon var; yasama komisyonları, araştırma komisyonları ve delegasyonlar. Yasama komisyonları bizim meclisteki sürekli komisyonlara benziyor. Ancak anayasa bunların her meclis için sayısını 6 ile sınırlıyor. Komisyon üyeleri, grupların gücüne göre her yıl yenileniyor. Bir milletvekili ya da Senatör’ün bu komisyonlardan yalnızca birine üye olma hakkı var. Araştırma komisyonları ise bizimkiler gibi belli bir konuda bilgi toplamak için kurulan geçici komisyonlar. Delegasyonlar da bir çeşit sürekli komisyon. Ancak anayasa sürekli komisyon sayısını sınırladığı için, değişik bir ad kullanma zorunluluğu doğmuş. En önemli 2 delegasyon (her mecliste birer tane) 1979 yılında kuruldu. Bunları görevi derinleşen ve gelişen AB sürecini götürmekti. Parti grubu kurabilmek için Millet Meclisi’nde en az 20 üye, Senato’da ise en az 14 üye gerekli. 

B-) Parlamentonun Yetkileri: 1958 Anayasası’nın benimsediği ussallaştırılmış (rasyonelleştirilmiş) parlamentarizm anlayışının sonucu olarak, Fransız parlamentosunun hem yasama, hem de hükümeti denetleme yetkileri iyice kısılmış durumda. Yasama yetkisi açısından en ilginç düzenleme, hiçbir ülkede benzeri olmayan biçimde yasa alanının anayasa tarafından sınırlanmış bulunmasıdır. Anayasanın bu biçimde belirlediği alanın dışında kalan konular, yürütme gücünün düzenleme yetkisine girmektedir. 1958 Anayasası’nın 34. maddesine göre yasa birtakım konularda temel kurallar koyabiliyor; başka birtakım konularda da yalnızca temel ilkeleri belirleyebiliyor. Yasanın kural koyabileceği alanlar şöyle; kişi hakları ve güvenceleri, ulusal savunma yükümleri, yurttaşlık, evlilik, kalıt, suç ve cezalar, ceza yargılaması, af, yargının kuruluşu, yargıçların statüsü, vergi oranı, merkezi ve yerel meclislerin seçim yöntemleri, devletleştirme ile özelleştirme, eğitim, ulusal savunmanın genel düzeni, mülkiyet, ayni haklar, sözleşmeler, iş tüzesi, sendikalar tüzesi, toplumsal güvenlik tüzesi.

Parlamento bu sayılanlar dışında daha 2 alanda yetkili; bütçe yasası ve kalkınma planının hedeflerini belirleyen izlence yasaları. Bahsedilen kısıtlama dışında anayasanın 38. maddesine göre hükümet parlamentodan yasa alanında düzenleme yapma (yasa gücünde kararname çıkarma) izni alabiliyor. Bizde olduğu gibi bu izin bir yetki yasası (loi d’habilitation) ile veriliyor. Yetki yasası, yasa gücünde kararnamelerin en geç hangi tarihe dek parlamentonun onayına sunulacağını belirtiyor.  Parlamento kendisine sunulan bu dar alanın dışına çıkmasın diye anayasanın 41. maddesinde hükümete, yasama süreci sırasında itiraz hakkı tanınıyor. Hükümet bu itirazını ya anayasanın çizdiği yasama alanının dışına çıkıldığı ya da yetki yasası ile kendisine bırakılan alana karışıldığı gerekçesine dayandırabiliyor. İlgili meclisin başkanı ile hükümet anlaşamazsa konuyu 8 günlük bir süre içerisinde Anayasa Konseyi çözüyor.

Parlamentonun elindeki yasama yetkisinin oldukça sınırlanmış olması bir yana, Fransa’da yasama yetkisini parlamentonun dışında kullananlar da var. Bir kere 11. maddede sayılan konular açısından halk yasakoyuculuk yapabiliyor.  11. maddenin kapsadığı konular şunlar; Kamu güçlerinin örgütlenmesi, Fransız Uluslar Topluluğu’na ilişkin bir sözleşme, Bir uluslararası antlaşmanın onaylanması, Geçimsel ve toplumsal siyaset ile buna araçlık eden kamu hizmetleri. İkincisi, olağanüstü durumlarda Cumhurbaşkanı 16. maddeye dayanarak yasa koyma yetkisini kullanabiliyor. Yasama yetkisine üçüncü ortak da hükümet. 38. maddede öngörülen yetki yasası ile hükümet yasa gücünde kararname çıkarabiliyor. Yasa önerme yetkisi hem hükümete (tasarı), hem de parlamento üyelerine (teklif) ait. Uygulamada çıkan yasaların % 90-95’i tasarı kaynaklı.

Tasarı ve öneriler, her meclisteki 6 sürekli komisyondan birine gidiyor. Komisyonlar öneriler üzerinde istedikleri değişiklikleri yapabiliyorlar. Komisyon tasarı ya da öneriyi inceledikten sonra genel kurula bir yazanak sunuyor. Önce metnin tümü görüşülüyor, sonra her madde ve değişiklik önergesi ayrı ayrı oya sunuluyor. Sonunda metnin tümü son biçimiyle oylanıyor. Bir metnin yasalaşabilmesi için, 2 meclis tarafından aynı biçimde kabulü zorunlu. Meclisler arasında anlaşmazlık çıkarsa 45. maddenin öngördüğü mekik yöntemi başlıyor. Meclisler metni ikişer defa görüştükten sonra anlaşmazlık sürüyorsa, başbakan anlaşmazlık konularını çözecek bir karma komisyon kurulmasını önerebilir. Karma komisyonun metni yeniden meclislere sunulabilir. Karma komisyon anlaşmaya varamamışsa, ya da metin iki meclisten biri ya da ikisinde de reddedilirse, her iki mecliste birer görüşme daha yapıldıktan sonra hükümet Millet Meclisi’nden son kararı vermesini isteyebilir. Bu durumda Millet Meclisi ya karma komisyon metnini ya da önceki metni kabul edebilir.

Parlamentonun 2 kanadının onayını almış bir metnin yasa olarak yürürlüğe girebilmesi için son aşama, ısdar (imza bunun içinde) ve yayım. Cumhurbaşkanı’nın bir yasayı ısdar etmek için 15 günlük bir süresi var. Bu süre içinde, yasayı parlamentoya geri gönderip yeniden görüşülmesini isteyebilir. Parlamento ısrar ederse yasayı ısdar edip yayınlatmak zorundadır. 1958 Anayasası yasama alanında olduğu gibi hükümeti denetleme alanında da parlamentonun elindeki olanakları olabildiğince kıstı. Bakanlara soru sorma yetkisi bütün parlamento üyelerine ait. Sorular yanıt biçimlerine göre yazılı ve sözlü olarak ikiye ayrılıyor. İlgili bakanın 2 aylık bir süre içinde yanıt vermesi gerekiyor ama yanıtlamazsa bir yaptırım yok. Soru ile yanıtı resmi gazetede yayınlanıyor. Parlamentonun elindeki bir başka denetim yolu da araştırma komisyonları kurmak. En güçlü silah olan güven oylaması ise kısıtlanmış. Hükümet Senato’ya değil sadece Millet Meclisi’ne karşı sorumlu. Hükümet kendi istemediği sürece güven oylamasına gidilmiyor.

YÜRÜTME:

Bütün parlamenter sistemlerde olduğu gibi Fransa’da da yürütme iki başlıdır; devlet başkanı ve hükümet. Ancak parlamenter sistemlerden farklı olarak Fransa’da esas yetki devlet başkanının elinde.

A-) Cumhurbaşkanının Seçimi: Cumhurbaşkanlığının süresi 5 yıl (2000 yılına kadar 7 yıldı). Yeniden seçilmesine engel yok. Bu nedenle uzun süre görevde kalabiliyor. Mesela François Mitterand’ın Cumhurbaşkanlığı 14 yıl sürdü. Önceden Cumhurbaşkanları parlamento tarafından seçilirdi. De Gaulle 1958 Anayasası ile ilk olarak 80.000 kişilik özel bir seçmenler kurulunun (parlamento üyeleri, il genel meclisi üyeleri, deniz aşırı toprakların meclislerinin üyeleri, belediye meclislerinin temsilcileri vs.) bunu yapmasını öngördü ve kendi bu yolla seçildi. Ancak 1962’de yeni bir yasa ile halkın Cumhurbaşkanı’nı seçmesi öngörüldü.

Cumhurbaşkanlığı seçimi ilk oylamasında hiçbir aday geçerli oyların salt çoğunluğunu alamazsa, 15 gün sonra ikinci oylama yapılıyor. İkinci oylamaya ilk turda en çok oyu alan 2 aday katılıyor. Aday olabilmek için yaş sınırı 23. Adaylara her konuda eşit şans tanınıyor. Adayların harcamaları da kurallara bağlanmış ve belli limitler aşılamıyor. Adaylara yapılabilecek özel bağışlar da sınırlanmış durumda. Bugüne dek ilk turda seçimi kazanan aday çıkmadı. Cumhurbaşkanı’nın siyasal sorumluluğu yok. Görevi ile ilgili cezai sorumluluğu ise, ancak vatana ihanet halinde söz konusu. Cumhurbaşkanı’nın vatana ihanetle suçlanabilmesi, parlamentonun iki kanadının ayrı suçlama metnini ayrı ayrı, üye tamsayılarının salt çoğunluğu ile kabul etmesine bağlı. Anayasa, bu durumda açık oylama yapılmasını zorunlu kılıyor. Suçlanan Cumhurbaşkanı Yüksek Adalet Divanı’nda yargılanıyor. Cumhurbaşkanı’na vekalet için 2 durum söz konusu. Sürekli boşalmalarda Senato başkanı tarafından yürütülüyor. Geçici boşalmalarda ise başbakan tarafından yürütülüyor. Cumhurbaşkanı’na hizmet eden 50 kadar üst düzey görevli var. Bunları Cumhurbaşkanı serbestçe seçiyor.

B-) Cumhurbaşkanının yetkileri: Cumhurbaşkanı tüm parlamenter sistemlerde olduğu gibi yürütmenin başı. Ancak diğer parlamenter sistemlerde olduğu gibi bu durum simgesel değil. Cumhurbaşkanı özellikle ulusal savunma ve dış siyaset konularında, yürütme alanının neredeyse tek yetkilisi. Yürütmeye ilişkin öteki konularda da, hükümetin işlerine seyirci kalmaktan çok uzak. Cumhurbaşkanı yetkilerinden bir bölümünü tek imza ile kullanıyor. Öteki yetkileri için karşı-imzaya (contreseign) yani hükümetin desteğine gereksinimi var.

Cumhurbaşkanı’nın hangi yetkileri tek imza ile kullanabileceği anayasa tarafından teker teker belirtilmiş. Bunlar şöyle sıralanmış;

-           Başbakan’ı atamak ve hükümetin çekildiğini bildirmesi üzerine görevine son vermek

-           11. maddeye dayanarak belli yasa tasarılarını halk oylamasına götürmek.

-           16. maddeye dayanarak ulusun bağımsızlığı, bütünlüğü yakın bir tehdit altında kalırsa ulusa bir bildirge yayınlayarak gerekli bütün önlemleri almak.

-           Meclislere iletiler (mesajlar) göndermek.

-           Millet Meclis’ini dağıtmak.

-           Anayasa Konseyi’nin 3 üyesini belirlemek ve atamak.

Diğer tüm konular karşı imza gerektiriyor.

C-) Hükümet: Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulu’nun başıdır. Bakanlar Kurulu her hafta Cumhurbaşkanlığı sarayında toplanıyor. Başbakanın işi hükümeti yönetmek. Fransa’da hükümetin yapısını belirleyen ne bir anayasa hükmü var, ne de bir yasa. Her hükümette bakanların yalnızca sayısı değil, ünvanları ve görevleri de değişebiliyor. Uygulamaya bakılırsa başbakan dışında Bakanlar Kurulu üyeleri şöyle sıralanabilir;

-           Devlet bakanları (Ministres d’Etat): Protokolde Başbakan’dan sonra gelen ve kendilerine kimi yönetsel birimler bağlanan siyasi önderler.

-           Bakanlar (Ministres): Çeşitli alanlardaki bakanlar.

-           Özel görevli bakanlar (Ministres délégués): Özel görevli bakanlar.

-           Devlet sekreterleri (Secrétaires d’Etat): Bakan benzeri özel yetkili kişiler.

Cumhurbaşkanı ile hükümet aynı siyasi görüşten ise sistem Başkanlık sistemine kayıyor. Yok karşı görüşteler ise bu defa parlamenter sisteme daha çok yaklaşıyor. Ama yine de Cumhurbaşkanı daha ön planda.

EKONOMİK VE SOSYAL KONSEY:

Bu kurul 1925’ten beri var. Kurul’un 230 üyesi var. Yaklaşık üçte biri ücretlileri, üçte biri işletmeleri, üçte biri ötekileri (esnaf, zanaatkar vs.) temsil ediyor. Üyelerin bir bölümü kendi meslek kuruluşları tarafından, bir bölümü de hükümet tarafından seçiliyor. Üyelik süresi 5 yıl. Yeniden seçilme var. Parlamento üyeliği ile birleşemiyor. Sürekli toplanmıyorlar. Birçok komisyonu var. Önemli bir bilgi üretim ve inceleme merkezi. Başvuru yetkisi yalnızca hükümete ait. İktisadi konularda hükümet kurulun görüşünü almak zorunda.

SEÇİMLER VE PARTİLER:

Seçmen yaşı 18. Kadın-erkek eşit oranda aday gösterilmesi kısa bir süre önce anayasaya girdi. İki turlu dar bölge sistemli seçim yapılıyor.  İlk turda seçilebilmek için oyların salt çoğunluğunu ve geçerli seçmenler en az dörtte birinin oyunu almak gerekir. Bir hafta sonra yapılan ikinci oylamada aday olabilmek için ilk turda en az % 12,5 oy almış olmak gerekiyor (bu orana ulaşılamamışsa geçerli sayılmıyor). İkinci oylamada en çok oyu almak yetiyor. Her aday yedeği ile birlikte seçiliyor. Seçim harcamaları sınırlanmış durumda. Seçim Giderleri Ulusal Komisyonu bunu denetliyor. Senato için ikinci seçmenler komünlerin nüfusuna göre değişen kurallara göre belirlenir. Senato ikinci seçmenlerinin seçimi esas seçimden en az 3 hafta önce yapılıyor. Son yıllarda merkez sağda öne çıkan parti UMP (Union Pour un Mouvement Populaire). Jacques Chirac’tan sonra Nicolas Sarkozy’nin liderliğini aldığı bu partinin başında şimdilerde Jean-François Copé var. Merkez solda ise uzun süredir PS (Parti Socialiste) hakim durumda. En son seçilen Cumhurbaşkanı François Hollande da bu partinin adayıydı.

Dr. Ozan ÖRMECİ