Amerikan Dış Politikası'nı Kim Belirliyor?

A-) Giriş:

Halihazırda dünyanın tek süper gücü kabul edilen Amerika Birleşik Devletleri’nin dış politika tercihleri ve bu politikanın belirlenme süreci, yıllardır akademik çalışmalar ve medya tartışmalarının odak noktalarından birisi olmayı sürdürmektedir. Bu yazıda, çeşitli akademik kaynaklar ışığında, ABD’nin dış politikasının belirlenme ve uygulanma sürecine dair farklı yaklaşımları ele alacak ve bu süreçte rol oynayan aktörlerin ağırlık derecelerini tartmaya çalışacağım.

B-) Teorik Yaklaşımlar

Amerikan Dış Politikası’nın yapım süreciyle ilgili olarak 3 farklı teorik yaklaşım bulunmaktadır.

1-) Neoliberalizm ve Örgütlü Yapılar: Bu yaklaşımda, liberal bir ekonomik ve siyasal sisteme sahip olan ABD’de, örgütlü işveren ve işçi gruplarının siyasal aktörler üzerindeki etkisi ön planda tutulmaktadır.[1] Bu noktada, örgütlü işveren grupları ve sermaye kesimleri daha avantajlı gözükmesine karşın, sayıca daha fazla olan çalışan kesimler de, örgütlü mücadele etmeleri halinde dış politikanın yapım sürecine büyük etkide bulunabilirler. Zira unutulmamalıdır ki, çoğunluk seçim sistemine ve Başkanlık modeline dayalı olan Amerikan siyasal düzeninde, “kazanan herşeyi alır”. Bu nedenle, Başkan ve Başkan adayları, iş çevreleri kadar, oy deposu durumundaki emek gruplarının da tercihlerini dikkate almak zorunda kalırlar.  Demokrasiye uygun olan bu yaklaşımda, demokrasi daha çok örgütlü grupların pazarlık ve mücadelelerinin sonucu gibi görülmekte ve Marksist sınıfsal yaklaşım paradigması kullanılmaktadır.

2-) Epistemik Gruplar ve Uzmanlar: Dış politikanın son yıllarda giderek daha karmaşık ve uzmanlık gerektiren bir disipline dönüşmesi ve düşünce kuruluşlarının İsrail ve ABD’den başlayarak tüm dünyada önemli bir güç ve endüstri haline gelmesi nedeniyle, Amerikan Dış Politikası’nda epistemik gruplar ve uzmanların giderek önemli bir aktör haline geldiğini iddia eden teorik yaklaşımlar da mevcuttur.[2] Bu yaklaşım, son yıllarda giderek güçlenen, ancak demokrasiye bazı noktalarda karşıt algılanabilecek elitist (seçkinci) bir bakış açısını ortaya koymaktadır.

3-) Ortalama Seçmen ve Kamuoyu: Amerikan Dış Politikası’nın yapım sürecine dair bir diğer teorik yaklaşım ise, Amerikan Dış Politikası’nı özgür bireyler üzerine inşa edilmiş Amerikan demokrasisine dayandırmaktadır.[3] Bu yaklaşıma göre; hükümetler ve kilit karar alıcılar, Amerikan halkı ve kamuoyunun ortalama görüşüne uygun şekilde bir dış politika belirlemeye gayret ederler. Bu yaklaşımın birinci modelden farkı ise, demokrasiyi örgütlü gruplardan ziyade, özgür ve rasyonel bireyler olarak ele alan liberal paradigmayı kullanmasıdır.

C-) Amerikan Dış Politikası’nın Yapım Süreci: Farklı Değişkenler

James Rosenau’ya göre; bir ülkenin dış politika yapım sürecinde etkili olan 5 farklı tipte değişken vardır. Bunlar; (1) sistemde kritik konumda olan bireyler, (2) bu bireylerin üstlendikleri roller, (3) hükümetlerin tercihleri, (4) halkın sosyal eğilimleri ve (5) sistemik/uluslararası değişkenler olarak ayrıştırılabilir.[4]

Sistemik etkenler (5), aslına bakılırsa dünyadaki tüm ülkelerin dış politika yapım süreçlerini belirler. Diğer ülkelerin izledikleri dış politikalar ve bunun ABD’ye olan etkileri, kuşkusuz Amerikan Dış Politika tercihlerine de etki eder. Ancak Ishtiaq’a göre; bu durum, daha çok karar alıcıların eğilimlerini yönlendirme şeklindedir ve temelde, iç dinamikler, Amerikan Dış Politikası’nın yapım sürecinde daha baskındır.[5]

İç dinamiklere bakıldığında; Amerikan halkının tercihleri ve kamuoyu eğilimleri (4), kuşkusuz dış politika yapım sürecinde çok önemli bir etkendir. Elbette, bu demek değildir ki, önemli bir uzmanlık alanı olan dış politika, ABD’de tamamen Amerikan halkının eğilimlerine göre yönlendirilir. Ancak bir yönde kamuoyunda çok güçlü bir kanaat oluşursa, karar alıcıların buna aykırı hareket etmeleri çok zor hale gelebilir. Örneğin, Vietnam Savaşı’nın ve Irak Savaşı’nın ardından Amerikan kamuoyunda ortaya çıkan tepkiler, ABD’nin Nixon ve Obama dönemlerinde daha pasifist bir dış politika izlemesine ve askerlerini bazı bölgelerden geri çekmesine neden olmuştur. Kamuoyunu yönlendirebilme becerisi nedeniyle, medya konusu da bu noktada ön plana çıkmaktadır.

Hükümetler (3), kuşkusuz dış politika yapım sürecinin en önemli aktörleridir. Bu noktada, ABD Başkanı ve kabinesi, daha sonra da Senato ön plandadır. Ancak Dış İşleri ve Savunma Bakanlıkları ve Harry S. Truman tarafından 1947 yılında kurulan Milli Güvenlik Kurulu da (National Security Council), dış politika yapım sürecinde oldukça etkili yapılardır.[6] Bu kurumlar, anayasanın verdiği yetki doğrultusunda Amerikan halkı ve devleti için en faydalı/doğru tercihleri yapmaya gayret ederler.

Hükümetler dışında, önemli siyasal karar alıcıların o güne kadar siyasal kariyerlerinde benimsedikleri roller, geliştirdikleri söylemler ve üstlendikleri sorumluluklar da (2), onlara dış politikada bağlayıcı bazı etkilerde bulunabilirler. Özellikle Devlet Başkanı’nın çizdiği kırmızı çizgilerin aşılması, onları bazen belli yönlerde hareket etmeye zorlayabilir. Örneğin, ABD Başkanı Barack Obama’nın Suriye’deki Esad rejimi hakkında kimyasal silah kullanımını kırmızı çizgisi olarak açıklaması, ancak daha sonra Guta’da sivil halka yönelik olarak yapılan ve kimyasal silah kullanımı içeren katliam karşısında tepkisiz kalması, Obama’yı dış politikada zor bir konuma sokmuştur.

Son olarak, önemli karar alıcıların kişilik yapıları ve fikirleri de (1), dış politika yapım sürecinde son derece etkilidir. Örneğin, Amerikan Dış Politikası’na dair yayınlanmış bazı araştırma kitaplarında, 2003 yılında başlatılan Irak Savaşı’nın büyük ölçüde Başkan George W. Bush’un kişisel isteğiyle gerçekleştirildiği ifade edilmiştir. Zira iddialara göre, Bush, babasının başlattığı Irak operasyonunu tamamlamayı ve Saddam Hüseyin’i koltuğundan indirmeyi o dönemde bir kişisel mesele haline getirmiştir.

D-) Anayasa/Yasal Durum

1788 tarihli Amerikan Anayasası[7], dış politika sorumluluğunu aslında büyük oranda federal hükümete (ABD Başkanı ve onun Bakanlar Kurulu) vermiştir.[8] Anayasanın 1. maddesinin 10. bendinde “eyaletler herhangi bir antlaşma, ittifak, veya konfederasyon anlaşması yapmayacak” ve “başka bir eyalet veya yabancı bir devletle anlaşma veya sözleşmeye girmeyecek, ya da bilfiil işgal edilmediği veya bir gecikme kabul etmeyecek kadar yakın bir tehlike olmadığı takdirde, savaşa girmeyecektir” gibi ifadelerle, federal bir sistem kurulmasına karşın, eyaletlerin yetkileri net bir şekilde kısıtlanmıştır.

Ancak federal hükümet (Başkan), dış politika yetkilerini, ABD Kongresi’ni oluşturan 2 Meclis’ten biri olan (diğeri Temsilciler Meclisi) Senato ile paylaşmaktadır. Anayasanın 2. maddesinin 2. bendinde, bu durum şöyle ifade edilmiştir; “Başkan, Senato’nun tavsiye ve rızası ile, ve mevcut senatörlerin üçte ikisinin onayı ile, antlaşmalar yapma yetkisine sahip olacak; ve büyükelçileri, diğer diplomatik kişi ve konsolosları, Yüksek Mahkeme yargıçları ile bu Anayasa’nın öngörmediği ve yasalarla kurulacak Birleşik Devletleri makamları için bütün görevlileri önerecek ve Senato’nun tavsiye ve rızası ile bunların atamalarını yapacaktır”. Dolayısıyla, kağıt üzerinde ABD Başkanı ve kabinesi ile Senato dışında, Amerikan Dış Politikası’nı belirleyebilecek başka bir aktör yoktur. Ancak pratikte, başta Temsilciler Meclisi olmak üzere birçok farklı aktör (Amerikan Ordusu, Merkezi Haberalma Teşkilatı-CIA, Wall Street ve finans grupları, büyük şirketler ve farklı sektörlerin lobi ve baskı grupları, ABD’nin işbirliği içerisinde olduğu farklı sosyal grup ve devletler, Amerikan halkını yönlendiren önemli medya kurumları) Amerikan Dış Politikası’nın yapım sürecini doğrudan etkilemektedir. Zira George Washington’ın da bir defasında söylediği gibi, “Amerikan Dış Politikası, ‘aydınlanmış’ (enlightened) kamuoyu” görüşlerinden etkilenmektedir.[9]

E-) Başkan:

Amerikan Dış Politikası demek, öncelikle -ama kesinlikle tamamen değil- ABD Başkanı demektir. Ancak Amerikan Anayasası’nda Başkan’a verilen dış politika yetkileri, çok kapsamlı bir şekilde ifade edilmemiştir. Başkan için sayılan öncelikli yetkiler; yabancı büyükelçileri kabul etmek, af ilan etmek ve Kongre’nin çıkardığı yasalar doğrultusunda yürütme görevini ifa etmektir.[10] Anayasanın 1. maddesinin 11. bendinde belirtildiği üzere, en önemli dış politik yetki sayılabilecek savaş ilan etme sorumluluğu bile, Amerikan siyasal sisteminde yalnızca Kongre’dedir. Lakin savaş durumunda Başkomutan olan ABD Başkanları, geçmişte birçok kez Kongre resmen savaş ilan etmeden ülkelerini savaşa sokmuşlardır. Kore Savaşı (1950-1953), Vietnam Savaşı (1957-1975) ve Körfez Savaşı (1991) ve Irak Savaşı (2003), Kongre tarafından resmen ilan edilmemiş savaşlar arasındadır.

Uluslararası anlaşmalar yapma ve büyükelçileri atama gibi doğrudan dış politikayı ilgilendiren bazı yetkileri de elinde bulunduran ABD Başkanı, buna karşın, bu yetkileri de Senato ile paylaşmak zorundadır. Ayrıca Kongre’nin “impeachment” yetkisi ile ABD Başkanı’nı görevinden uzaklaştırma yetkisi bulunurken, Başkan’ın Kongre’yi feshetme yetkisi yoktur. Dolayısıyla, Amerikan tipi Başkanlık sistemi, demokratik teammüllere uygun ve sınırlandırılmış bir Başkanlıktır.

Bütün bunlara karşın, Amerikan Dış Politikası’na öncülük etme rolü, kesin bir şekilde Başkan’dadır. Senato’nun uluslararası anlaşmalar konusundaki denetim yetkisi, Başkanların keyfi uygulamalarını önlemek amacıyla düşünülmüş bir önlemdir. Bu noktada, Senato’nun onayı için 2/3 çoğunluk oyu gerektiği (100 senatörden en az 67’sinin onayı) de hatırlatılmalıdır.[11] Senato’nun onay (rıza) yetkisi dışında, tavsiye yetkisini kullanarak anlaşmalarda değişiklikler isteme/yapma hakkı da vardır.[12]

F-) Kongre:

ABD Kongresi’nin Amerikan Dış Politikası’na etkisi, kağıt üzerinde görülen Senato yetkilerinden daha fazladır. Vietnam Savaşı’nda yaşanan fiyasko sonrasında Başkanlara duyulan güvenin azalması, 1970’lerdeki Watergate Skandalı ve son olarak Bill Clinton dönemindeki Lewinsky Skandalı gibi olaylar, ABD Başkanlarının prestijlerini azaltmıştır. Nitekim 1950 ve 1960’larda pek nadiren Başkanların dış politik tercihleriyle çelişen yasalar yapan Kongre, 1980’lerden itibaren bu konuda daha etkili davranmıştır.[13] Örneğin, oldukça başarılı geçtiği kabul edilen Ronald Reagan döneminde bile, ABD Kongresi Reagan’ın anti-balistik füze anlaşmasını yeniden yorumlamasını reddetmiş, El Salvador ve Nikaragua konularında Başkan’ın elini kolunu bağlayan kısıtlamalar yapmış ve hatta Güney Afrika’ya yaptırımlar konusunda kendi iradesini Başkan’a kabul ettirmeyi başarmıştır.[14] Kongre’nin Başkan’la en uyumlu gözüktüğü konu, Başkanların aldığı güç kullanımı kararlarıdır. Böyle durumlarda, Kongre’nin Başkan kararıyla daima uyumlu davrandığı görülmektedir.[15]

Kongre’nin dış politikaya etkisi tartışılırken, elbette ABD’deki iki partili siyasal sistem de masaya yatırılmalıdır. ABD’deki Cumhuriyetçi-Demokrat ayrışması üzerine kurulu olan iki kutuplu siyaset, zaman zaman partizan politikaları aşan ortak normların oluşmasına izin vermekte, ancak zaman zaman da partilerin politika ayrışması taban tabana zıt hale gelebilmektedir. ABD Başkanı Barack Obama’nın, P5+1 ülkelerinin katılımıyla İran İslam Cumhuriyeti ile bu yıl içerisinde yaptığı nükleer anlaşmaya Cumhuriyetçi Parti üyelerinin gösterdiği tepkiler, bu duruma iyi bir örnektir.

G-) Sonuç:

Sonuç olarak, Amerikan Dış Politikası’nın belirlenmesinde en kritik iki kurumun Başkan ve kabinesi ile ABD Kongresi (özellikle Senato) olduğu vurgulanmalıdır. Ancak gerek Başkan’ın karar alma süreci, gerekse de Senato’nun denetim sürecinde, kamuoyunu ve karar alıcıları yönlendiren diğer faktörler de gözden kaçırılmamalıdır. Bunlar, ikinci derecede gözükmesine karşın, çok etkili olabilen kurumlardır. Amerikan Ordusu, Amerikan istihbarat teşkilatı olan CIA, siyasete yön veren önemli lobi grupları ve think-tankler ve ABD ile ekonomik, siyasi ve askeri ilişkileri güçlü olan diğer devletler, bunlar arasında sayılabilir. Bu diğer aktörler, başka bir yazıda daha detaylı olarak incelenecektir.

Yrd. Doç. Dr. Ozan ÖRMECİ

KAYNAKÇA

• Spring, Baker (2011), “Who Makes American Foreign Policy?”, The Heritage Foundation, http://thf_media.s3.amazonaws.com/2011/pdf/UA_ForeignPolicy_BW.pdf.
• Hossain, Ishtiaq (2009), “American Foreign Policy: Dynamics of Domestic Sources” içinde American Foreign Policy & The Muslim World (editörler: Dr. Ishtiaq Hossain & Dr. Mohsen Moh’d Saleh), Al-Zaytouna Center, http://www.alzaytouna.net/english/Docs/2009/AFP-Preface-Intro-Chapter1.pdf.
• Jacobs, Lawrence R. & Page, Benjamin I., “Who Influences U.S. Foreign Policy?”, Institute for Policy Research Northwestern University Working Paper Series, http://www.ipr.northwestern.edu/publications/docs/workingpapers/2004/IPR-WP-04-05.pdf.
• Peterson, Paul E. (1994), “The President's Dominance in Foreign Policy Making”, Political Science Quarterly, Cilt: 109, No: 2, Yaz 1994, ss. 214-234, http://www3.nccu.edu.tw/~lorenzo/Peterson.pdf.
• Lindsay, James M. (1992),”Congress and Foreign Policy: Why the Hill Matters”, Political Science Quarterly, Cilt: 7, No: 4, Kış 1992-1993, ss. 607-628, http://www3.nccu.edu.tw/~lorenzo/Lindsay%20Why%20the%20Hill%20Matters.pdf.

[1] Lawrence R. Jacobs & Benjamin I. Page, “Who Influences U.S. Foreign Policy?”, Institute for Policy Research Northwestern University Working Paper Series, s. 2.

[2] Lawrence R. Jacobs & Benjamin I. Page, “Who Influences U.S. Foreign Policy?”, Institute for Policy Research Northwestern University Working Paper Series, s. 3.

[3] Lawrence R. Jacobs & Benjamin I. Page, “Who Influences U.S. Foreign Policy?”, Institute for Policy Research Northwestern University Working Paper Series, s. 4.

[4] Ishtiaq Hossain (2009), “American Foreign Policy: Dynamics of Domestic Sources” içinde American Foreign Policy & The Muslim World (editörler: by Dr. Ishtiaq Hossain & Dr. Mohsen Moh’d Saleh), Al-Zaytouna Center, s. 32.

[5] Ishtiaq Hossain (2009), “American Foreign Policy: Dynamics of Domestic Sources” içinde American Foreign Policy & The Muslim World (editörler: by Dr. Ishtiaq Hossain & Dr. Mohsen Moh’d Saleh), Al-Zaytouna Center, s. 33.

[6] Ishtiaq Hossain (2009), “American Foreign Policy: Dynamics of Domestic Sources” içinde American Foreign Policy & The Muslim World (editörler: by Dr. Ishtiaq Hossain & Dr. Mohsen Moh’d Saleh), Al-Zaytouna Center, s. 43.

[7] Tamamı buradan okunabilir; http://turkish.turkey.usembassy.gov/media/pdf/abd-anayasasi.pdf.

[8] Baker Spring (2011), “Who Makes American Foreign Policy?”, The Heritage Foundation, s. 3.

[9] Baker Spring (2011), “Who Makes American Foreign Policy?”, The Heritage Foundation, s. 4.

[10] Paul E. Peterson (1994), “The President's Dominance in Foreign Policy Making”, Political Science Quarterly, Cilt: 109, No: 2, Yaz 1994, ss. 219-220.

[11] Baker Spring (2011), “Who Makes American Foreign Policy?”, The Heritage Foundation, s. 7.

[12] Baker Spring (2011), “Who Makes American Foreign Policy?”, The Heritage Foundation, s. 8.

[13] James M. Lindsay (1992),”Congress and Foreign Policy: Why the Hill Matters”, Political Science Quarterly, Cilt: 7, No: 4, Kış 1992-1993, s. 609.

[14] James M. Lindsay (1992),”Congress and Foreign Policy: Why the Hill Matters”, Political Science Quarterly, Cilt: 7, No: 4, Kış 1992-1993, ss. 609-610.

[15] James M. Lindsay (1992),”Congress and Foreign Policy: Why the Hill Matters”, Political Science Quarterly, Cilt: 7, No: 4, Kış 1992-1993, s. 610.